8月15日，吴有水在北京向经济观察报记者出示了部分省级计生委或财政部门就社会抚养费征收情况给予他的回复函。一个月前，这位来自浙江碧剑律师事务所的律师，向全国31个省级计生委、财政厅(局)申请了政府信息公开。

吴有水的申请，主要是要求公开2012年度社会抚养费(俗称超生、计划外罚款)收支及审计情况，其中包括：2012年度社会抚养费总额；2012年度社会抚养费预算；2012年度社会抚养费开支；2012年度社会抚养费审计报告。

回复并给予了公开的10个省份数据惊人：10省份2012年的社会抚养费征收总额不完全统计高达约100亿元。这意味着，一旦全面放开二胎，社会抚养费的征收额将大为缩水。

这无疑成为二胎政策放开的最大阻力。近日，有消息称，延宕数年的“单独二胎”政策将重启，或将于今年年底或明年年初试行；同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。

所谓“单独二胎”政策，即夫妻双方一方为独生子女的便可生育第二个孩子。报道一出，再次引发热议。国家卫计委更是在一周之内罕见地三次回应“单独二胎”问题，其新闻发言人毛群安强调，我国必须长期坚持计划生育基本国策不动摇。

不过，仔细研读毛群安就最近“放开二胎”热点的几次回应会发现，毛群安并未直接否认媒体报道的“单独二胎”方案，只是强调民众不要误读政策。他一再表明，计生政策是国策，不会改变，只会完善政策。

事实上，国内主流的人口学专家翟振武、曾毅等人，也从未想过建议废弃计生政策，而是强调不断完善目前的生育政策。中国人民大学人口学专家翟振武表示，基本国策不变的前提下，人口政策要日趋灵活顺应国情。

有关放开“单独二胎”的传闻从2010年就已开始，并已进入了国家人口“十二五”规划，但正如吴有水的申请信息公开一样，困难重重。不过，经济观察报接触的人口专家均表示，完善计生政策的“单独二胎”方案已成共识，只是并无时间表。

完善计生政策的建言者、北京大学国家发展研究院的人口学教授曾毅则表示，2013年是“放开二胎”的最好时机。

“单独二胎”已有共识

国家卫生计生委网站发布的消息也被媒体视为放开“二胎政策”或者“单独二胎”政策的信号。消息称，为缓解卫生计生系统群众反映强烈的突出问题，国家卫生计生委党组日前决定开始实施“服务百姓健康行动”，并适时出台完善生育政策调整方案。

早前的2013年6月初，人口大省山东取消“双独”二胎生育间隔的新闻就被媒体解读为“放开二胎”的信号。目前，中国已有19个省份取消“双独”二胎生育间隔。北京大学老年学研究所副所长穆光宗教授对此评价，各省逐步取消二胎生育间隔，是计生政策完善的信号。

北京大学国家发展研究院的人口学教授曾毅的建议是“普遍允许二孩，提倡适当晚育”。他强调完善生育政策的紧迫性，“2012-2013年仍是我国实行‘普遍允许二孩与提倡适当晚育’所剩无几的较好时机。”曾毅说。

这个建议曾获得相关官员的支持，并获得了时任国务院副总理李克强的批复。当时的判断是，放开二胎政策的时机到了，可能会在中共十八大之后出台。不过，十八大之后，并未出现转机。于是，大家的希望又寄托在第二年的全国“两会”换届之后。

2013年3月7日，全国两会期间，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马旭在接受媒体采访时表示，根据人口和社会经济发展状况，我国应积极稳妥地调整生育政策，根据各地情况分类指导，而不是简单地“放开二胎”，更不能搞一刀切。

马旭称，东北的吉林、辽宁，江苏和安徽、福建、天津、上海等地已开始针对农村家庭试点“单独家庭”放开二胎。同时他强调，扩大试点范围将会格外慎重，并遵循“城乡统一”、“分类分步”等原则，绝对不能一刀切。

马旭的观点与翟振武颇有相似。中国人民大学社会与人口学院院长翟振武教授所带领的团队曾给出了分省份放开“三步走方案”。据悉，翟的这一方案，曾得到原国家人口计生委主要领导的支持，在2010年下半年经过修改微调后曾提交国务院。

这一方案的具体步骤是：即从2011年开始，首先开放东北地区及浙江等省试行“单独”二胎政策；第二步，放开京沪等省份；第三步，在“十二五”(2015年前) 内，实现全国全部放开“‘单独’生育二胎”政策。

翟的这一方案在全国人口“十二五”规划中似乎有了验证。2010年1月6　日，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思路(征求意见稿)》提到要“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作。”

这被外界解读为是国家放开二胎政策的前奏。而据经济观察报了解，当时计生委内部的确拟定了一个分批放开“单独二胎”的意见，准备从2011年开始，以黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江五省首批先行，总计分三批，逐步在全国开放。

放开所可能带来的影响，在已试点的地方得到了检验，并不会产生想象中诸如人口暴增等问题。1985年山西翼城成为中国第一批二胎试点，目前这个政策翼城仍然在执行。1987年，甘肃酒泉、辽宁长海、山东长岛、广东南海等11个县市和地区二胎政策试点。

种种迹象表明，“单独二胎”的完善生育政策已达成共识，并已成定局，只是未有时间表。

阻力何在？

“信号弹”不断，却始终是“犹抱琵琶半遮面”。一个已有共识的“放开二胎”的政策变化，为何如此之艰难？

尽管不动摇基本国策，但“放开二胎”的建议依然受到了反对。中国社科院马克思主义研究院院长程恩富就固执地认为，中国应该推行更为严厉的“独生子女政策”，即：“城乡一胎、特殊二胎、严禁三胎、奖励无胎”。

程恩富曾在接受经济观察报采访时坦言，中国人口的发展和政策设计又面临一个新的十字路口。但是，他认为用放开二胎来解决老龄化等问题是不可取的。他希望中国的总人口应该逐渐减至5亿人左右。同时，程恩富也坦承自己是少数派。

政府机构里同样有反对的声音。北京大学社会学系人口问题专家陆杰华教授在接受经济观察报采访时表示，放开二胎政策的阻力肯定不在老百姓，而是在于一些决策者，“特别是考虑到人均GDP，因为放开之后可能会短期内出现人口增长，政府官员担心摊薄GDP。”

《21世纪经济报道》的一篇报道也曾透露，“单独二胎”政策遭到了几个省份省委书记的反对。理由大致相近：人口突增，不利于环境、资源、城镇化、就业、人均国力和人均生活水平等很多问题的解决。

另一个延缓二胎政策放开的因素在于计生系统的机构改革。近年计生系统重要人事的连续变更，以及中共“十八大”和随后的国务院政府机构改革众多因素，致使“单独二胎”政策被搁置下来。今年3月，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。

不过，最大的阻力来自已经形成的计生利益集团。

据《第四次全国人口和计划生育系统人事统计公报》显示，截止到2005年12月31日，全国人口和计划生育系统工作人员共计508713人，其中公务员104753人。《2012年全国公共财政支出决算表》显示，人口与计划生育事务的支出是812.85亿元。

国家人口计生委在2002年颁行的《社会抚养费征收管理办法》中规定，违规超生的公民，要向计生部门缴纳社会抚养费，并纳入财政预算管理。社会抚养费的征收，既可由县级计生部门集中收取，也可委托乡镇街道征收。

这笔费用并无统一的标准，有些地方可能高达30万，有些地方只需要几万甚至数千。因此，也难以估算实际征收社会抚养费的规模。国家审计署特派员驻西安办事处处长王小军在审计署网站上撰文透露，在县级计生部门集中征收抚养费的地方，有着大量少报、漏报违法生育人口的情况；而在委托乡镇代征抚养费的地方，由于乡镇一级分成较多，积极性很高，存在扣减资金不上缴财政、侵占挪用社会抚养费等问题。

7月11日，浙江碧剑律师事务所律师吴有水向全国31个省级计生委、财政厅(局)申请政府信息公开。一个月之后，给予书面回应的31个省级行政机关中，有19个省级财政部门和12个省计生部门。广东省和江苏省的计生委答复则称“属于内部掌握，不能公开”。

回复并公开了的省份数据惊人：福建为 20.7686亿元、广西8.6321亿元、海南2498万元、河南15.9856亿元、吉林6771万元、辽宁9100.19万元、四川24.5014亿元、重庆16.5亿元、云南2.2046亿元、湖北7.9817亿元。

曾有估算，全国这一费用每年的征收总额为200亿元左右。显然，社会抚养费成为地方计生部门的重要收入来源。根据吴有水的调查，许多县级政府甚至规定80%～90%的社会抚养费归当地计生部门。而至于这笔钱的最终流向，“很少有人说得清楚。”吴有水说。